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卢求:德国租赁住房政策与市场发展研究

发布时间:2021-08-16    

  文章分析梳理了德国联邦统计局最新租赁住房市场权威数据,包括德国租赁住房的面积、户型、户均人口、所有权结构等情况,使读者能够对德国租赁住房市场现状有较清晰准确的了解。文章分析研究了德国租赁住房政策的发展演变展,详细分析介绍了德国租赁住房的政策法律、特别是保障租约稳定、保障租金平稳的法律条款和配套政策措施,包括向租客利益倾斜的租赁住房解约保护条款,通过出台租赁住房基准价格、限制房东任意涨价的具体操作措施,阐述了德国租赁住房市场平稳发展的原因,以及德国租赁住房政策对中国的借鉴与思考。本文是迄今为止国内研究介绍德国租赁住房政策、法律和市场发展最全面细致的专业文献之一。

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  1、德国租赁住房概况

  1.1德国全国范围内租赁住房情况

  德国住房租赁市场比较发达,根据德国联邦统计局2019年发布、2020年更新的《德国住房》报告最新数据【1】,2018年德国住房自有率为46.5%,53.5%的人口租房居住。住房租赁市场中100 平方米以下住房占84.9%,2室户、3室户之和占比69.85%。居民个人出租住房为主体,占比58.19%。租赁住房中1人户占比高达51.05%,2人户占比26.11%,二者之和为77.16%。除特殊说明以外,下文中有关德国租赁住房统计数据皆为德国统计局2018年底的数据。

  1.1.1 德国租赁住房总量、套内面积、人均面积

  《德国住房》数据显示,截至2018年底,德国共有4198万套住房(Wohnungen)。除去宿舍类住房和空置住房, 实际居住的住房共有3692.7万套,这其中租赁住房(Mietwohnungen)1976.8万套,占比53.5%,自用住房1715.9万套,占比46.5%。住房平均套内使用面积为94.7平方米,户均人口2.1人,人均住房套内使用面积为45.1平方米。

  在德国1976.8万套出租住房中,1734.5万套住房为集合住宅形式,位于多层或高层建筑中,242.3万套住房位于小住宅中(独栋、双拼、联排)。

  1.1.2 德国租赁住房中不同户型面积、房间数量分布

  在德国1976.8万套出租住房中,套内使用面积60平方米以下户型占比为33.63%,60-100平方米占比51.24%,二者之和为84.9%,是租赁住房市场户型面积的主流产品。德国不同面积的租赁住房套数及占比详见表1。

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  在德国1976.8万套出租住房中,2室户占比32.51%,3室户占比37.34%,二者之和为69.85%,是租赁住房市场的户型主流。德国不同房间数量的租赁住房套数及占比详见表2

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  1.1.3 租赁住房所有权结构

  在德国1976.8万套出租住房中,居民个人出租占比58.19%,占主导地位,建房合作社占比23.17%,公共机构只占3.56%。德国租赁住房所有权结构见表3

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  1.1.4德国租赁住房户均人口数量分布及构成比例

  德国租赁住房中1人户占比高达51.05%,2人户占比26.11%,二者之和为77.16%,是租赁住房市场的主要客群。德国租赁住房户均人口数量分布及构成比例详见表4

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  1.2 德国主要城市租赁住房情况

  德国租赁住房市场供给量最大的两个城市为柏林和杜塞尔多夫,恰好都为 144.6万套。德国主要城市中租赁住房占比最高的柏林,达到82.6%,这和柏林作为德国首都、欧洲开放性大都会、外来人口较多有直接关系。汉堡为德国最大港口城市,租赁住房占比达到76.1%。德国其余主要城市租赁住房占比大体在55-60%之间。德国主要城市租赁住房数量和占比见表5

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  2、德国租赁住房政策

  2.1德国租赁住房政策的核心指导思想

  德国认为“住房是人类生存的中心”,为保证社会的稳定、使居者有其屋,德国建立了保护租赁住房市场稳定的政策和法律体系。德国立法机构认为住房租赁权具有保护“住房作为人类生存中心”的特别重要作用( "der überragenden Bedeutung der Wohnung als Lebensmittelpunkt des menschlichen Daseins"),包含特殊的社会意义,立法机构必须以同样的方式兼顾租户和房东的利益,对租户或房东单方面利益的偏爱或限制都与德国宪法思想不符。从多年来不断修订完善的法律条款和实施情况可以看出,德国租赁住房法律体系通过保护租户权益(特别是租约的稳定性、租金的稳定性)来维护人们的住房租赁权(Wohnraummietrecht)和租赁住房市场的稳定性,这是德国租赁住房政策的核心指导思想。

  2.2 德国租赁住房政策的演变发展

  德国的住房政策是通过法律制定和配套实施措施来实现的。德国在二战后出现严重住房短缺,当时实行了住房配给制和严格的住房租金管制。

  随着战后重建和经济恢复,德国政府逐步放开了租赁住宅市场,作为开放租赁住房市场机制的补充,1960年6月德国政府出台了《关于减少住房强制经济和关于社会性租赁权和居住权的法律》(Gesetzes über den Abbau der Wohnungszwangswirtschaft und über ein soziales Miet- und Wohnrecht)【2】。当时德国租赁住房市场中的住房质量参差不齐,有些住房套内没有卫生间,有些住房室内潮湿、居住条件差,有些地区住房紧缺现象还比较严重。为维持住房市场平稳,避免房东任意涨价、驱赶房客, 该法律根据不同城市规模、住房内部设施情况,对租赁住房的租金上限值、租金允许上涨的幅度进行了明确规定。

  1971年11月德国政府出台了《租赁住房解约保护法》(Gesetz über den Kündigungsschutz für Mietverhältnisse über Wohnraum )【3】,并将此法律融入德国《民法典》。通过这部法律,德国进一步完善细化,形成了覆盖解约保护、租金限制、当事人变更、改造升级等多项租赁双方合同关系,形成了较为完备的、市场化的《住房租赁法》体系。该法的制定标志着德国政府对于租赁市场的治理目标,从住房短缺时期的管制思想,向供需逐渐平衡时期的保障需求侧和鼓励供给侧思想的转变。

  此后,德国在1974年、1982年、2001年、2013年、2015年、2019年、2020年对租赁住房相关法律条款进行了修订完善。德国联邦高等法院对相关案例的判决,也对法律执行过程中争议问题给出了解决方向。

  2.3 德国现行租赁住房法律核心内容分析解读

  中国租赁住房市场面临最棘手、抱怨最大的问题是租客可能随时面临房东的驱赶和任意提高房租。以下重点分析德国住房政策、法律是如何应对这些问题的。

  德国现行租赁住房领域最重要的法律是的《民法典》(BGB)中的《租赁住房合同法》(民法典第535至580a条,2020年修订)【4】。

  2.3.1 法律保障租约稳定

  德国《民法典》保障租约长期稳定的意图非常明确,规定房东不得随意解除租约,仅在规定情况下基于合理权益才可以解除合同。规定住房租赁合同默认为无固定期限合同,房东若要签订有期限的合同,必须在出租时就向租客书面说明自己在租约到期时对住房另有所用,合理用途仅限于以下第4、第5点。

  法律规定房东只有在下述情况下可以解除合同:

  1)租客连续2个月没有交房租

  2)房客严重损坏出租住房或在未得到房东允许的情况下将其提供第三方使用

  3)租客严重违反了合同中其他的规定,如严重扰民、多次违反房屋使用规则(Hausordnung)。

  4)房东要将房屋用于自住或供其他家庭成员居住

  5)房东合理的拆除、改建或翻新该住房的需求,如果继续出租将给这些举措带来巨大困难;

  房东因为上述第4、第5点理由提出解约时,解约期限如下:

  合同执行时间少于5年的,解约期限为3个月;合同执行时间大于5年的,解约期限为6个月;合同执行时间大于8年的,解约期限为9个月。

  法律规定租客想要解除一份无固定期限的住房租赁合同,解约期限为3个月,不论他在该住房里居住了多长时间,且不需要说明理由。

  《民法典》规定,双方可以在租赁合同中就解约做出个性化约定。但如果约定的条款损害了租户利益,则该条款无效。

  2.3.2 法律保障租金稳定

  德国为保证租赁住房市场租金稳定,以立法形式规定租赁住房最高允许租金和租金允许涨幅。具体操作方法是以城市为单位,各城市政府设定租赁住房租金基准价格(Mietspiegel),以租金基准价格为参照、规定最高允许租金和租金允许涨幅。

  1)新出租房屋租金价格上限的控制

  德国《民法典》第558c、558d条对于租金基准价格有明确规定。由当地住房管理局牵头,协同相关利益群体(租户代表、业主协会代表、可以邀请专业研究机构参与),根据住房所在城市的区位、建造年限、房屋质量、能源系统、室内装修、套内面积、阳台花园等因素综合考虑,制定出台本城市不同城区、不同质量住房的平米租金基准价格。租金基准价格公开透明,相关各方可以在网上免费查阅,许多城市也出版纸质印刷品,供市民使用。租金基准价格至少每两年更新一次。

  《民法典》第556d条规定了新出租的住房租金上限水平。法律规定如果某一城市住房市场供需关系紧张,州政府有权通过出台法令,确定该城市处于住房市场紧张状态,一次时间最长不得超过5年。在出现住房市场紧张状态的城市,规定新出租住房的租金不得高于该城市租金基准价格的10%。

  2)租金基准价格的确定:

  以法兰克福城市为例,市住房管理局2020年公布了该市《租赁住房租赁住房租金基准价格》【5】。这是一本48页的小书,包含法兰克福城市租赁住房基本租金表(见表6),租金加减因素计算表,租赁住房区位等级分布图,住宅物业及运行费用,相关法规和使用说明等内容。有印刷纸质版和电子版两种版本供市民使用。

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  在表6的基础上根据住房的区位(见图4、图5)、室内装修水平、卫生间设施、厨房设施、能源设施、阳台花园等各项指标规定了房租价格具体细致的加分、减分计算方法。

  某一套租赁住房的租金基准价格 = 住房基本租金 + 各项加分值(或减分值)

  如果有提升住房品质的因素、但没有在表中列出,可以额外考虑,但这部分的增加值最多不得超过基本租金的16%。

  例如法兰克福一套100平方米、2012年建造、根据其所在位置对照图4、图5可知其处于位于非常好的居住地段的公寓住房,其房租基准价格 = 9.08(表6中对应价格) + 1.96(好地段加分值)+ 3.64(有2米进深以上的阳台、卧室高档实木地板、卫生间干湿分离、使用不满10年的橱柜、楼栋有电梯能够无障碍入户等加分因素之和)+ 0.5(外窗电动遮阳卷帘,未在表中列出的提升住房品质因素,房东要求加价) = 15.18欧元/平方米 x 100 平方米 = 1518欧元。租赁双方可以基于上述基准价格约定房屋的签约价格,如果黑森州政府出台法令、宣布法兰克福市正处于住房市场紧张状态,则该套住房在更换租客后再次出租时的报价和签约价格不应超过1518 x 110% = 1670欧元。

  但对于住房室内某一项装修是否满足加分要求,并不是在所有情况下都非常明确,因而具体到一套租赁住房的基准价格按政府出台的计算方法不能得出唯一准确公认的价格。一套住房的出租价格是否高于政府允许最高价格、是否超过允许基准价格的50%从而构成刑事犯罪只能由法官判定。

  租客在支付住房租金以外还需要支付采暖费、物业管理费、水电费。其中采暖费、水电费是租客每月提前预缴一定费用,年底之后根据使用情况,据实结算,多退少补。

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  3)租金上涨的前提条件和幅度的控制

  德国《民法典》第558条对允许房租上涨的时间节点和幅度作出了明确规定。规定如果在过去15个月没有涨过房租,房东可以要求将房租价格提升到该城市租赁住房租金基准价格的水平,且3年之内房租上涨幅度总和不得高于20%。如果该城市处于住房市场紧张状态,则3年之内房租上涨幅度总和不得高于15%。

  法律规定房东涨租需要书面说明理由,涨租的理由包括援引该城市租赁住房租金基准价格等方式。涨租需要征得租客同意,租客同意后3个月涨租才生效。

  法律同时规定,如果租客在收到房东涨租要求文件2个月内没有同意,房东可以在此后3个月内提起诉讼。

  在实际执行中,按照当地政府发布的租金基准价格和计算方法并不能精确计算出每一栋具体住房的租金水平,但可以作为房租价格的有效参考,如果租赁双方对租金涨幅有争议,可以上诉法院解决。

  德国《民法典》规定,双方可以在租赁合同中就租金作出个性化约定。但如果约定的条款损害了租户利益,则该条款无效。

  4)住房更新改造后租金上涨幅度的控制

  《民法典》第559条对住房更新改造后租金上涨做出了明确规定。为了促进既有住房改造更新、特别是节能环保领域的更新,规定如果房东对住房实施了《民法典》第555b条1至6点中的某一项改造工程,则可将住房改造投资额的8%作为后续每年房租上涨的额度,但6年之内的租金涨幅之和不得高于每平方米3欧元,且改造后住房租金的价格也不能高于《民法典》558、560条规定的允许上限。

  5)住房出售后租约和租金稳定性的保证

  《民法典》第566条规定,当出租房屋销售转手给第三方后,第三方自动承接了原房东在租赁住房合同中所有的权利和义务,即原有租赁合同继续有效,只是房东变为新的房屋所有者。租赁双方可以签署新的租约,但新合同不能更改原房屋租赁合同的合约期限(通常是无固定期限的租约),新房东只有出现本文2.3.1中的第4、5点情况才能解约;原房屋租赁合同中约定的租金水平不变,新房东不能随意涨租,涨租的幅度和时间节点必须满足本文2.3.2中的第2点规定。

  6)违法的处罚

  德国《刑法典》中的《经济犯罪法》规定,在租户面临困境的前提下,如果房东目标租金超过当地租金基准价格的50%,则可判定房东违法,处以不超过3年的监禁或罚款,情节特别严重的,最高判处10年监禁。

  2.4 住房补贴政策

  德国对低收入家庭提供住房补贴。2005-2017年,全国平均每年有1.8%的家庭获得住房补贴,政府年均补贴11.4亿欧元。为了保障了受补贴家庭的实际补贴水平与生活水平不受到物价上涨、租金上涨的损害,户均补贴额不断提升。2019年德国住房补贴9.536亿欧元, 共有1.2%的家庭(50.44万户)获得住房补贴,户均补贴额为每月153欧元(参见表7)。

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  3、德国租赁住房市场稳定发展的原因

  德国租赁住房比例较高,且市场较稳定主要有以下几方面原因构成。

  1)租赁住房领域德国设立了严格法律体系,保护住房租约的稳定性和房租水平的稳定性,使租房者的居住权利得到较好满足和保证。

  2)德国境内人口流动自由,租房居住可以保持最大的灵活性,为主动或因工作需要被动更换居住城市提供了可能性。因而有较多的人群选择租房居住。

  3)德国租房居住和自有房居住在享受城市提供的社会服务(教育、医疗等)方面没有区别。

  4)购买住房是很大一笔开支,通常需要贷款且每月需要支付不菲的房贷,对于年轻人来说购房意味着要严重限制甚至放弃眼前的许多享受,如休假、个人爱好、高档消费品等,这一因素使许多年轻人不愿买房。

  5)德国战后数十年房产升值很慢,通过购房不能达到个人资产快速升值的目的(不过这一点在近几年有较大变化)。

  6)政府通过适当的政策措施,鼓励社会资金投入住房建设市场,努力保障住房供需关系平衡。

  7)房东出租住房可以获得高于银行存款利率的收益,而且可以将贷款利息、房屋维修等成本从纳税收入基数中扣除,因而房东有积极性将住房出租。

  8)如果不考虑近几年外来移民问题,德国社会人口增长缓慢,社会稳定,新增住房需求缺口较小。

  上述1-5点原因造成德国个人购房热情并不是很高,6-8点原因形成德国租房市场较好的住房供给,因而有利于较平稳的租赁住房市场。

  4、德国租赁住房政策对中国的借鉴与思考

  德国租赁住房政策和法律系统对于保障人民居者有其屋、稳定住房市场、抑制房地产投机发挥了非常重要的作用,但借鉴德国成功经验需要注意中德两国之间的差异,特别是以下几方面:

  1)德国租赁住房市场规模较小、总量只有2000万套左右,德国处在同一气候带,人们生活方式接近,社会贫富差距较小。而中国幅员辽阔,租赁住房市场巨大,中国有多个不同气候带,人们生活方式多样,地区差异明显,社会贫富差距较大,因而租赁住房市场面临的问题比德国要复杂得多。

  2)德国通过立法要求个城市政府牵头建立并定期更新租金基准价格体系,这一机制的建立增加了市场透明度,减轻了租户、房东、中介之间的信息不对称现象,对于稳定租赁市场、控制住房租金过快上涨发挥了非常重要的作用,值得中国借鉴学习。中国网络科技发达、数据采集量更大,政府权力集中,应该能够建立比德国更好的租赁住房租金指导价格体系,服务于建立健康、稳定的住房租赁市场。

  3)德国社会秩序严谨,人们遵纪守法观念强,市场机制发展较完善,因而通过法律法规管理租赁住房市场得到很好的贯彻执行。中国处在法治社会建立和完善阶段,民众遵纪守法意识相对薄弱,如果简单依靠法律限制租金水平和保护租约稳定、不在提高供给、完善市场机制方面下功夫,不能形成健康、可持续的租赁住房市场。

  4)德国虽然制定了严格的租赁住房法律制度和市场体系,但在某些城市住房紧张形势依然严重,需要政府直接干预。近年来由于移民和留学生大量涌入,导致柏林房租十年翻一倍,2019年一季度房租涨幅达7%,2019年6月市政府宣布2020年1月开始立法冻结租金水平5年,行政管制直接干预租赁市场。

  5)德国法律保护租户利益,如果租客由于失业等原因导致无力支付房租,房东可以上诉,但法院通常会判处租客有收入时优先缴纳所欠房租,限制租客旅行等高档消费,但房东不能强制赶走租客,这一现状助长了某些不良社会风气。笔者当年在德国的一位友人,将自住的别墅阁楼中的一套住房出租,后来房客失业了,交不起房租,也不积极找工作。他为此上诉法院,官司虽然打赢了但也赶不走租客,几个月下来头发都变得花白了。

  德国租赁住房政策向租房者倾斜,甚至过度保护,导致房东在选择租客时会异常谨慎,某种程度上也造成租房者找房困难。柏林、慕尼黑等大城市条件较好的房屋出租广告发出后常常有上百位寻租者相应,反映出租赁住房市场供求关系异常紧张。德国租赁住房政策虽然取得公认的成功,但租赁住房问题还远没有得到完美解决。

  (作者卢求系德国可持续建筑委员会(DGNB)国际部董事、清华大学EMBA班客座教授、五合国际副总)

  作者:卢求

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